財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南試行》中規(guī)定“項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)。”《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》第十條規(guī)定“招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)”。雖然PPP的采購(gòu)方式包括招標(biāo)方式和非招標(biāo)方式兩類，其中招標(biāo)方式又可以分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)。但因PPP涉及國(guó)有資金或國(guó)家融資項(xiàng)目，投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)而且具有明顯的社會(huì)公益性，因此，按照《招投標(biāo)法》的規(guī)定招標(biāo)方式尤其是公開招標(biāo)的采購(gòu)模式勢(shì)必成為PPP的采購(gòu)方式的主流。而且招投標(biāo)法和采購(gòu)法也對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)做出了明確的規(guī)定，在PPP的采購(gòu)階段相關(guān)各方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地按照上述相關(guān)法律進(jìn)行操作，否則將面臨巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)，下面筆者根據(jù)相關(guān)法律對(duì)PPP招標(biāo)的操作實(shí)務(wù)及法律風(fēng)險(xiǎn)做一些簡(jiǎn)要的分析。
一、 PPP采購(gòu)的不同招標(biāo)模式的分析和界定
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定中華人民共和國(guó)境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭刑卦S經(jīng)營(yíng)。此類的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目都是涉及大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，以及部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目，根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》以及《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》規(guī)定必須進(jìn)行招標(biāo)。而如果應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不進(jìn)行招標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施方與特許經(jīng)營(yíng)方之間簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議由于違反國(guó)家法律的強(qiáng)制性規(guī)定，可能面臨無效的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此項(xiàng)目實(shí)施方在選取合作伙伴前必須要明確該項(xiàng)目是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)。下面筆者結(jié)合相關(guān)的規(guī)范性法律文件及下圖一對(duì)必須招標(biāo)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行梳理。
1、公開招標(biāo)范圍的界定
根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目以及部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)。其中社會(huì)公共利益項(xiàng)目就包括了PPP所涉及的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等項(xiàng)目。對(duì)于PPP項(xiàng)目中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)中不作更改的項(xiàng)目以及在市場(chǎng)當(dāng)中可以保證充分競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目應(yīng)采用公開招標(biāo)的采購(gòu)方式。因此，對(duì)于涉及公共利益的項(xiàng)目還要經(jīng)過咨詢機(jī)構(gòu)的論證，即該項(xiàng)目的核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)是否明確、完整，而且在實(shí)施工程中不需要進(jìn)行更改，只有這樣的項(xiàng)目才適合公開招標(biāo)。
2、明確邀請(qǐng)招標(biāo)的范圍
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)邀請(qǐng)招標(biāo)的范圍做出了明確的規(guī)定：“（一）技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇；（二）采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占項(xiàng)目合同金額的比例過大”。根據(jù)PPP項(xiàng)目投資大的特點(diǎn)，以上規(guī)定第一種情形的項(xiàng)目由于其特殊性，可以適用邀請(qǐng)招標(biāo)而不必采取公開招標(biāo)，當(dāng)然其技術(shù)負(fù)雜，特殊要求或自然環(huán)境的限制，需要有一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)，防止濫用。
3、可以不招標(biāo)的范圍
除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：
（一）需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù)；
（二）采購(gòu)人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；
（三）已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；
（四）需要向原中標(biāo)人采購(gòu)工程、貨物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求；
（五）國(guó)家規(guī)定的其他特殊情形。
以上（一）至（四）項(xiàng)規(guī)定的比較明確，但第（五）項(xiàng)比較模糊，即其他特殊情形需要具體分析，以免規(guī)避法定的公開招標(biāo)程序，導(dǎo)致不正當(dāng)?shù)慕灰状嬖凇?/SPAN>
二、PPP招標(biāo)方式采購(gòu)的操作流程
財(cái)政部操作指南并沒有對(duì)采購(gòu)階段的招標(biāo)方式的操作做出具體規(guī)定，因此，采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》規(guī)定的程序進(jìn)行操作，具體操作程序如下：
1、發(fā)布資格預(yù)審公告。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布資格預(yù)審公告。
2、進(jìn)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行資格預(yù)審。
3、采購(gòu)文件準(zhǔn)備。有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購(gòu)文件準(zhǔn)備工作，確定合格的投標(biāo)申請(qǐng)人，不夠3家的調(diào)整采購(gòu)方式。
4、編制、發(fā)出招標(biāo)文件、辦理招標(biāo)備案。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（符合招標(biāo)條件的）自行招標(biāo)，不符合的委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)（以下稱招標(biāo)單位）編制、發(fā)出招標(biāo)文件并報(bào)送招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案審核。
5、現(xiàn)場(chǎng)踏勘。招標(biāo)單位組織現(xiàn)場(chǎng)踏勘，回答投標(biāo)單位相關(guān)問題。
6、投標(biāo)人投標(biāo)。投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件進(jìn)行投標(biāo)。編制投標(biāo)文件依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于二十日。
7、組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)。招標(biāo)單位按照招投標(biāo)法和相關(guān)法律規(guī)定組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)其評(píng)標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成，成員人數(shù)為五人以上單數(shù)，其中技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家不得少于成員總數(shù)的三分之二。，
8、開標(biāo)。招標(biāo)單位按照招標(biāo)文件的規(guī)定時(shí)間和地點(diǎn)進(jìn)行開標(biāo)，開標(biāo)由招標(biāo)人主持，邀請(qǐng)所有投標(biāo)人參加。
9、評(píng)標(biāo)。評(píng)標(biāo)階段由評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)
10、確定中標(biāo)人。招標(biāo)人根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的書面評(píng)標(biāo)報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人。招標(biāo)人也可以授權(quán)評(píng)標(biāo)委員會(huì)直接確定中標(biāo)人并自確定中標(biāo)人之日起十五日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報(bào)告。
11、訂立特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議
采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式的在程序上不需公開發(fā)布招標(biāo)公告，而是向符合招標(biāo)條件的三家以上相關(guān)單位發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書. 另外國(guó)家計(jì)委確定的重點(diǎn)項(xiàng)目或省、直轄市的重點(diǎn)項(xiàng)目采取招標(biāo)方式的還應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)家計(jì)委或省、直轄市人民政府批準(zhǔn)。
其具體的流程圖如下：
三、PPP采用招標(biāo)方式采購(gòu)的相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)分析
PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段的法律風(fēng)險(xiǎn)包括招標(biāo)階段的法律風(fēng)險(xiǎn)、投標(biāo)階段的法律風(fēng)險(xiǎn)、開標(biāo)評(píng)標(biāo)階段的法律風(fēng)險(xiǎn)以及合同簽訂階段的法律風(fēng)險(xiǎn)。
（一）PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)招標(biāo)而不招標(biāo)的法律風(fēng)險(xiǎn)
《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》以及《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》對(duì)需要進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目做出了嚴(yán)格的規(guī)定，按照合同法的規(guī)定如果合同違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，將產(chǎn)生無效的法律后果。而且根據(jù)招投標(biāo)法的規(guī)定招標(biāo)單位和負(fù)責(zé)招標(biāo)的直接責(zé)任人員還要承擔(dān)行政責(zé)任。
（二）招標(biāo)條件不具備的法律風(fēng)險(xiǎn)
招標(biāo)人具有與招標(biāo)項(xiàng)目規(guī)模和復(fù)雜程度相適應(yīng)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)人員，具備自行招標(biāo)條件的可以自行招標(biāo)，但是依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人自行辦理招標(biāo)事宜的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政監(jiān)督部門備案。 如果招標(biāo)人不具備相應(yīng)的招標(biāo)條件應(yīng)當(dāng)委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)。如果招標(biāo)人不具備條件擅自招標(biāo)將面臨行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的將導(dǎo)致合同無效。
（三）投標(biāo)階段法律風(fēng)險(xiǎn)
如果投標(biāo)人在投標(biāo)階段不具備投標(biāo)條件投標(biāo)、在投標(biāo)中弄虛作假、串標(biāo)圍標(biāo)、以及以低于成本價(jià)中標(biāo)將會(huì)導(dǎo)致投標(biāo)無效，如果給招標(biāo)人造成損失，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)賠償損失，弄虛作假觸犯刑法的還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任
（四）開標(biāo)評(píng)標(biāo)階段的法律風(fēng)險(xiǎn)
招標(biāo)人組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)不符合法律規(guī)定、評(píng)標(biāo)方法和評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)都可能導(dǎo)致評(píng)標(biāo)無效，應(yīng)當(dāng)依法重新進(jìn)行評(píng)標(biāo)或者重新進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)人將面臨行政處罰，還要賠償投標(biāo)人的損失。
（五）合同簽訂階段的法律風(fēng)險(xiǎn)
1、簽訂陰陽合同的法律風(fēng)險(xiǎn)
招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。如果雙方擅自簽訂陰合同，按照司法解釋的規(guī)定一旦發(fā)生糾紛，應(yīng)當(dāng)按照備案的陽合同來結(jié)算工程款。
2、擅自轉(zhuǎn)包分包的法律風(fēng)險(xiǎn)
招投標(biāo)法規(guī)定中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行義務(wù)，完成中標(biāo)項(xiàng)目。中標(biāo)人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目，也不得將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓。中標(biāo)人按照合同約定或者經(jīng)招標(biāo)人同意，可以將中標(biāo)項(xiàng)目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作分包給他人完成。接受分包的人應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資格條件，并不得再次分包。擅自轉(zhuǎn)包分包的行為將導(dǎo)致合同無效。
由于PPP項(xiàng)目投資大、時(shí)間長(zhǎng)、關(guān)系公共利益，在項(xiàng)目采購(gòu)中采用招標(biāo)方式，可以充分發(fā)揮招標(biāo)方式充分競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，從而保證項(xiàng)目伙伴的選擇公開、透明、避免暗箱操作。
以上從國(guó)務(wù)院《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，《招投標(biāo)法》，《政府采購(gòu)法》以及財(cái)政部關(guān)于《PPP項(xiàng)目操作指南》等規(guī)定出發(fā)，對(duì)我國(guó)將要大規(guī)模實(shí)施的PPP項(xiàng)目的采購(gòu)招標(biāo)的模式和類型及違反以上規(guī)定的法律風(fēng)險(xiǎn)的分析，以幫助政府和企業(yè)在實(shí)施PPP項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)，選擇適當(dāng)?shù)哪Ｊ剑瑫r(shí)也幫助他們防范不必要的法律風(fēng)險(xiǎn)。