按照省國土整治局2013年政策調(diào)研工作方案安排，規(guī)劃計劃處對荊州市、荊州區(qū)、天門市等地進行了土地整治項目規(guī)劃設(shè)計管理調(diào)研。本次調(diào)研目的是了解我省近年來國家、省級投資土地整治項目規(guī)劃設(shè)計基本情況，總結(jié)各地經(jīng)驗、取得的成效以及工作中存在的問題，并就下一步如何進一步做好土地整治項目規(guī)劃設(shè)計工作進行了探討。此次調(diào)研采取了問卷調(diào)查、走訪及與項目規(guī)劃設(shè)計單位、項目實施單位、有關(guān)專家及項目區(qū)群眾代表座談等方式，與調(diào)研對象交換了意見。
一、土地整治項目規(guī)劃設(shè)計現(xiàn)狀
（一）出臺了相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。目前，我省土地整治項目規(guī)劃設(shè)計是在可行性研究報告和立項批復(fù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)湖北省地方標(biāo)準(zhǔn)《土地整治項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（DB42/T681-2011）、《土地整治工程建設(shè)規(guī)范》（DB42/T682-2011）確定工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和工程建設(shè)內(nèi)容。項目預(yù)算是根據(jù)項目規(guī)劃設(shè)計的工程量和施工組織設(shè)計確定的施工方法，按照《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》（財綜[2011]128號）規(guī)定的定額和要求進行編制的。
（二）對從業(yè)單位實行準(zhǔn)入登記備案。從2006年起，省廳逐步引入市場競爭機制，對項目規(guī)劃設(shè)計與預(yù)算編制單位實行準(zhǔn)入登記備案。對規(guī)劃設(shè)計與預(yù)算編制單位的硬件設(shè)施、管理制度、工作業(yè)績及相關(guān)工作人員都提出了具體要求。
（三）定期對技術(shù)人員實行從業(yè)培訓(xùn)。為了提高土地整治項目規(guī)劃設(shè)計從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和技術(shù)水平，省廳定期組織對規(guī)劃設(shè)計從業(yè)人員進行培訓(xùn)。通過培訓(xùn)提高規(guī)劃設(shè)計從業(yè)人員對土地整治相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的理解，使其全面、深刻地理解《土地整治項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》、《土地整治工程建設(shè)規(guī)范》、《土地整治工程設(shè)計圖集》的重點和難點，提高土地整治項目規(guī)劃設(shè)計編制的規(guī)范性和科學(xué)性。
同時，各地也根據(jù)實際情況，開展了對規(guī)劃設(shè)計從業(yè)人員的培訓(xùn)活動。例如，荊州市局在每次項目遴選結(jié)束后，組織中標(biāo)設(shè)計單位參與項目的技術(shù)人員進行封閉集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)，聘請水利、農(nóng)業(yè)、工程技術(shù)等部門專家對荊州的主要水系、種植習(xí)慣、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式、主要水工建筑等進行介紹。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，為設(shè)計人員設(shè)計出符合荊州地方實際的設(shè)計成果奠定了基礎(chǔ)，也確保了全市土地整治規(guī)劃的科學(xué)性和可實施性。
二、土地整治項目規(guī)劃設(shè)計管理存在的問題
近年來，土地整治項目規(guī)劃設(shè)計工作逐步規(guī)范，成果質(zhì)量逐步提高，但是仍存在一些問題，主要有以下幾點：
（一）規(guī)劃設(shè)計時間太短，造成設(shè)計成果漏洞較多。土地整治項目規(guī)劃設(shè)計及預(yù)算編制成果上報省廳時間要求過緊，通常一個項目從確定遴選到設(shè)計單位選定已花去一個月時間左右，各縣市還要組織專家評審、修改，留給設(shè)計單位的時間不足兩個月。在實際工作中, 部分設(shè)計單位面臨著人員少、任務(wù)急等諸多不利因素,從而造成踏勘時間被壓縮、踏勘質(zhì)量不高等問題，給接下來的內(nèi)業(yè)詳細設(shè)計帶來困難。
（二）規(guī)劃設(shè)計人員專業(yè)單一、實踐經(jīng)驗不足，造成設(shè)計操作性不強。主要表現(xiàn)為：一是部分設(shè)計單位缺乏具備全局觀念的專業(yè)人才及經(jīng)驗豐富的水利類專業(yè)人員，不太了解項目區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)的其他項目，對外圍的水利設(shè)施等基礎(chǔ)條件調(diào)查不充足，規(guī)劃設(shè)計缺乏總體規(guī)劃統(tǒng)籌及前瞻觀念；二是部分設(shè)計單位現(xiàn)場踏勘人員經(jīng)驗不足，專業(yè)知識薄弱，設(shè)計缺乏主動性，現(xiàn)場踏勘時通常不加選擇全盤照搬當(dāng)?shù)卮褰M意見；三是預(yù)算編制人員缺乏施工經(jīng)驗，不熟悉施工工序，對土地整治項目預(yù)算定額的理解和掌握差異較大，導(dǎo)致預(yù)算缺項、漏項和不合理；四是部分設(shè)計單位缺乏實踐經(jīng)驗豐富的施工服務(wù)人員，施工服務(wù)不及時，對設(shè)計變更控制不嚴(yán)格。
（三）勘測數(shù)據(jù)不完善，達不到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)要求。一是地形勘測不達標(biāo)，二調(diào)成果套用較多，漏測現(xiàn)象較普遍。而受時間限制，二次測量沒有進一步落實到位；二是施工測量職責(zé)不明確。土地整治項目規(guī)劃設(shè)計是以地形圖為基礎(chǔ)，目前,規(guī)劃設(shè)計一般只要求圖件比例尺平原地區(qū)不小于1:5000，丘陵地區(qū)不小于1:2000，但在施工圖設(shè)計中,尤其是土地平整、溝渠疏挖以及建筑物的修建，需要更加詳細的圖件資料作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，由于忽略了施工測量，導(dǎo)致施工圖紙部分脫離實際，給后期施工帶來較多麻煩，這也是產(chǎn)生工程項目變更的重要原因之一。
（四）單體圖設(shè)計不規(guī)范，生搬硬套錯誤較多。單體施工圖紙原創(chuàng)太少，水工建筑不可能都是定型的圖紙，每處建筑物，特別是泵站或是成一定規(guī)模的水閘，其水文條件、地形地貌、功能要求都不盡相同，在實際工作中，為省時省力，某些設(shè)計單位照搬硬套類似模板,設(shè)計內(nèi)容千篇一律,且缺乏必要的依據(jù)，導(dǎo)致項目施工無章可循,設(shè)計變更頻繁,直接影響了項目的施工進度和工程質(zhì)量,也給項目管理增加了難度。
（五）土方量計算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成工程計量不實。在土地整理項目中，土地平整土方量的計算沒有一個統(tǒng)一的計算方法。由于方法不同，會得出不同的預(yù)算結(jié)果。目前進行土地平整常用的土方量計算方法是建立數(shù)字高程模型法(簡稱DEM法)，它是由地塊中的高程點來計算，但因為沒有明確規(guī)定測量圖紙要達到的精度、測量取點密度，有時會因為高程點數(shù)不夠?qū)е旅總€點控制的面太廣，在利用DEM法進行土方量計算時使結(jié)果不準(zhǔn)確，致使部分資金浪費。
（六）部分現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)不能滿足實際需要。例如，現(xiàn)行的預(yù)算定額未考慮建筑材料二次轉(zhuǎn)運的子目，同時也未考慮料場占地補償?shù)馁M用。在施工過程當(dāng)中，很多橋、涵、閘、泵站沒有直接可以通往建設(shè)地點的道路，投資預(yù)算未考慮施工便道的費用，導(dǎo)致單體工程施工難度大。規(guī)劃設(shè)計規(guī)范中沒有對農(nóng)田防護欄和村莊綠化工程中樹的品種，村莊整治工程中的路燈等做出詳細規(guī)定，導(dǎo)致難以通過財政投資評審。
（七）規(guī)劃方案得不到村民的贊同或不能滿足村民要求。由于受小農(nóng)經(jīng)濟狹隘思想的限制,部分村民反對大規(guī)模的土地平整,認為會造成耕作土壤層的破壞,降低耕地質(zhì)量；同時道路、農(nóng)田水利工程的重新布局與村民原有生產(chǎn)習(xí)慣形成沖突；另外，涉及到田塊重劃，必然打破原有村界和承包邊界，為減少施工協(xié)調(diào)困難，增加了規(guī)劃方案的種種限制。因此制定的規(guī)劃方案往往得不到村民的贊同。另外，村民對土地整治項目普遍期望值較高，但是按照現(xiàn)行畝均標(biāo)準(zhǔn)，有些工程受資金限制，規(guī)劃設(shè)計的工程密度遠遠不能滿足群眾要求，有些村民迫切要求建設(shè)的內(nèi)容，又不屬于土地整治項目投資范圍。
三、土地整治項目規(guī)劃設(shè)計管理的建議
為規(guī)范土地整治項目規(guī)劃設(shè)計及預(yù)算編制工作,提高規(guī)劃設(shè)計的科學(xué)性、實用性和可操作性,保障項目的施工質(zhì)量,針對規(guī)劃設(shè)計管理存在的問題,提出以下建議:
（一）明確職責(zé)，劃清工作范圍。省廳應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)規(guī)范進一步明確設(shè)計單位與測量、招標(biāo)代理、監(jiān)理等單位的工作范圍，理順項目計劃下達、規(guī)劃設(shè)計上報、財政投資評審等工作程序，確保規(guī)劃設(shè)計單位有充足時間完成設(shè)計任務(wù)。
（二）進一步完善對項目設(shè)計單位的考評機制，提高設(shè)計隊伍業(yè)務(wù)水平。建議對設(shè)計單位采取優(yōu)勝劣汰和獎懲機制，健全和完善對設(shè)計單位的日常與年終考核機制，對年終考核優(yōu)秀的規(guī)劃設(shè)計單位在項目上給予一定的獎勵，增強規(guī)劃設(shè)計單位競爭意識。 此外，通過嚴(yán)格考評和末尾淘汰制手段，迫使業(yè)務(wù)能力低、責(zé)任心不強的規(guī)劃設(shè)計單位退出土地整治市場。同時建議對全省規(guī)劃設(shè)計單位技術(shù)人員進行網(wǎng)上備案制和考核制，嚴(yán)格控制技術(shù)人員的流動和單位隨意變更。規(guī)劃設(shè)計成果簽字的審定人員必須要現(xiàn)場核實，對方案認真審查，謹慎簽名。
（三）完善機制，強化責(zé)任，保障設(shè)計科學(xué)合理性。在編制規(guī)劃設(shè)計時,應(yīng)充分考慮項目區(qū)本身的地貌特征,因地制宜,切不能拋開項目區(qū)實際憑空規(guī)劃,導(dǎo)致規(guī)劃方案華而不實,無法進行施工。這就要求規(guī)劃設(shè)計人員不僅僅具備深厚的理論知識,豐富的實踐經(jīng)驗,還需要對項目區(qū)實際情況的詳盡了解。
土地整理項目工程部分內(nèi)容與水利部門小農(nóng)水項目差別不大，當(dāng)?shù)厮块T如水利站對情況非常熟悉，建議設(shè)計單位在設(shè)計及施工服務(wù)過程中多依靠當(dāng)?shù)厮苷炯夹g(shù)人員。
（四）完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。建議出臺《湖北省土地整治項目預(yù)算定額》，針對我省實際情況，細化各項費用的組成，例如細化勘測費所包含的具體內(nèi)容，科學(xué)合理的補充增加預(yù)算子目，例如補充施工測量的取費標(biāo)準(zhǔn)。盡快在全省試用《湖北省土地整治工程設(shè)計圖集》。
（五）加強公眾宣傳，提高公眾素質(zhì)。規(guī)劃設(shè)計方案要在體現(xiàn)村民意愿的同時，盡可能減少村民對規(guī)劃設(shè)計的負面影響。對于村民合理的建議，設(shè)計單位應(yīng)當(dāng)虛心采納，但對于村民不太合理的意見，應(yīng)及時與村民進行溝通，解釋其不合理之處或者其要求不能實現(xiàn)的原因，盡力說服，為后期工程施工掃清障礙。另外，對公眾尤其是對農(nóng)民要深入普及土地整治的意義以及長遠目標(biāo)，讓農(nóng)民確實感受到土地整治的優(yōu)越性，提高農(nóng)民的土地整治意識，從而減少農(nóng)民對規(guī)劃設(shè)計的限制，保證項目規(guī)劃方案的科學(xué)合理。
（六）征集好的做法，在全省推廣。如：荊州市規(guī)范規(guī)劃設(shè)計與預(yù)算編制合同范本；天門市簡易招投標(biāo)確定規(guī)劃設(shè)計單位、村鎮(zhèn)初步設(shè)計；當(dāng)陽市分類分項統(tǒng)計單位工程造價等等做法很有借鑒意義，建議在全省推廣。